习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十五次会议上指出：“要加快推进有利于提高资源配置效率的改革，有利于提高发展质量和效益的改革，有利于调动各方面积极性的改革，聚焦重点问题，加强改革举措的系统集成、协同高效，打通淤点堵点，激发整体效应。”2018年以来，延安紧抓全国工程建设项目审批制度改革和全省相对集中行政许可权改革“双试点”机遇，大胆革旧鼎新，纵深推进“放管服”改革、优化营商环境，取得明显成效。尤其在“审管分离”模式下，系统梳理审批和监管权责边界，强化落实审批监管责任，探索创新，先行先试，初步构架审管联动体系，在集中事权、集聚资源、集成设计、优化服务“三集一优”上迈出实质性步伐。当然，审管分离、审管联动作为新生事物，没有现成的经验可以借鉴，需要“摸着石头过河”，就像每一件新生事物都有一个从陌生到熟悉、从不适应到适应的过程。近日，市政府研究室联合行政审批服务局，聚焦审批制度改革审管联动淤点堵点，赴宝塔、子长、延川、洛川、黄龙等县（市、区）调研，与市直相关部门进行座谈，形成一些初步思考。
制约审管联动的因素
“集中审批+专业监管”是审管关系的重要表现特征。当前，相对集中行政许可权改革正由“审批式管理”向审管分离、审管联动转型。从调研情况看，受主观客观、体制架构、制度约束等方面影响，行政审批与日常监管还难以达到“无缝衔接”。探索磨合阶段，制约审管联动的主要因素是：
（一）思想认识不够统一。行政审批服务局模式改革带来政府部门层级和条块间关系调整和重塑，“谁审批谁负责，谁主管谁监管”客观上要求行政审批服务局行使本级政府行政审批权，行业主管部门履行事中事后监管职责。由于“谁审批谁监管”“以审代管”的惯性思维一时难以扭转，不少主管部门认为，改革将审批从管理中“剥离”，监管缺少“抓手”，“新办法不会用，老办法不能用，硬办法不敢用，软办法不顶用”；有的迫于压力被动改革，“上面压一压，下面动一动”，有畏难抵触情绪，缺乏主动性；也有的“简政减责、放权甩责”“一交了之”，责任意识弱化，消极对待，人为出现监管“盲区”。一些审批部门思想认识模糊，放权接不住，有的怕担责不愿接、有的能力不足无力接；有的将审批结果通过平台、微信群、QQ群、纸质推送函告监管部门，有“一批了之”“一推了之”现象，监管部门是否介入不得而知，后续跟进也“戛然而止”，出现“铁路警察，各管一段”，审批与监管没有同频共振。
（二）审管责任不够明确。尽管市政府出台了《关于进一步加强审管联动推进事中事后监管的实施方案》，审批部门和监管部门的权责清单、事项清单基本明确，但在实际工作中，一些审管责任仍不够明晰，事有人管、责有人负难以落实。个别已经划转至行政审批服务局的事项因人员资质、设备、方便群众等原因又委托原行业主管部门办理，造成审批责任模糊。如工商营业执照，部分县区行政审批服务局委托市场监管局基层所代办，使用市场监管局的专网和工作人员的工号，最后由行政审批服务局盖章许可。行政许可事项划转标准不尽一致，市域内同一事项各县区审批权责不完全相同。如有关文物许可事项，市级和多数县级行政审批服务局未承担，但个别县区由行政审批服务局承担，存在审批责任风险。行政审批部门作为改革产物仅在一定区域范围内试行，中省层面未设立行政审批服务局，各行业监管部门从上而下自成体系，审批事项集中到审批部门，条例规章授权仍在原行业主管部门，导致审批行为的法律责任主体与实际审批机构不统一，在中省下放事权承接过程中，存在权责矛盾和潜在法律风险。机构改革中市县部分行业主管部门的职责进行了重新划分、调整、归并，有的监管责任保留在原部门，有的随职责调整，有的同一事项的监管责任由多个部门共同承担但责任未细化，职责调整不到位、落实不及时，导致监管缺位、错位。据调研了解，多数县区商业贸易服务中心为经发局下属事业单位，一定程度上仍承担着原商务局的工作，因无行政执法职能，对加油站的监管处于游离状态。
（三）资源信息不够畅通。五级联通政务服务体系的构建推动了审批效率的大幅提升。但是，“互联互通难、信息共享难、业务协同难”依然是市县两级普遍面临的困境。全市各类行业专网自成系统，系统之间互不兼容, 市行政审批服务局办理日常业务共使用21个政务专网，过多的信息系统有时却成了一道道信息屏障和信息壁垒，影响审管双方之间的有效衔接。以企业设立、变更、注销登记为例，虽然事项已经划转到审批部门，但审批部门工作人员仍然使用原市场监管局的专网，而且尚未实现和政务服务平台的对接，如果办理完成后，再录入政务服务平台，造成“二次录入”，由此造成时差，使大量的审批事项游离于审管互动之外，监管难以及时跟进。在政务服务网与行业部门专网暂时未达到互联互通的情况下，审批部门与监管部门之间的沟通大多采取纸质函复的形式，往往是由审批部门向监管部门发函，然后再由监管部门函复，如此反复影响审管工作效率。县区审批部门普遍反映，纸质推送效果并不理想。加之，行业部门对涉及行业布局要求的年度计划、行业规划以及相关政策法规变动调整情况推送不及时、不到位，造成知道政策的不从事审批，从事审批的不知道政策的现象，存在一定程度审批风险，极易引发审管矛盾。
（四）制度执行不够到位。市县两级均建立联席会议、定期会商、联络员等制度，一定程度上推动了审管协同联动，但在执行中还有诸多不足。行政审批服务局与各行业部门没有行政隶属关系，联席会议组织效果不够理想，参会部门有拖延、推诿、缺席、非业务人员顶会等现象，有时只能采取“缺席默认”。针对重点领域的审批事项，有些县区联合踏勘、联动会商，有些县区则是各自为阵，难以做到联动会商。部分监管部门至今未确定联络员，致使衔接、沟通、协调打了折扣。由于缺乏检查程序、适用范围、结果运用、系统建设等统一标准，“双随机、一公开”监管执行难度大，一些部门对市场主体的监管仍采取传统专项检查，监管合力不足。企业信用征集不完整，市场主体精准分类抽查困难，实施联合惩戒难度加大。为落实“宽进严管”，审批部门行“简约”之道，“极简极速”，监管却发现一些市场主体疑似“空壳公司”，也有的可能面临“一管就关”，施之过宽和执行过严难以有效平衡。容缺受理缺乏有效制约手段，尽管要求“边补正补齐材料，边受理办理”，但频频出现“空缺不补”现象，存在审批风险隐患。对新业态的审慎包容监管，由于缺乏明确规定和示范指导,一些监管部门不愿管、不会管、不敢管。
（五）审管力量不够充足。审批部门承担着原二三十个行业部门的审批业务，工作任务繁重，人员数量不足，审批业务涉及的知识面广，既有法律法规方面的，也有行业技术方面的，现有审批人员业务知识相对比较单一，缺乏综合型、复合型人才，再加上相关培训较少，对审批事项的研究不足，干部的政策综合把控和分析研判能力有待提升。部分县区反映,审批事项划转后，原部分行业部门有专业技术团队或下属单位负责审批技术支撑，审批部门受编制限额、局属机构等限制，审批专业干部和技术支撑“捉襟见肘”。还比如通过发改系统争取中央预算内投资，往往时间紧、类型多，项目申报前期质量要求高，如果审批人员专业素质有偏差，批复文件“含金量”会大打折扣，争资效果必然难尽人意。各行业监管部门由于业务人员的重新划分、组合，加之审管分离改革的不断推进，监管任务量快速增加,监管的专业性要求越来越高，监管压力持续加大，加上技术、设施、设备等难以配套，监管力量明显不足。
优化审管联动的路径
深化“放管服”改革，优化营商环境是时代大势所趋、事业发展所需、人民群众所盼。推动审管分离、审管联动，要坚持问题导向目标导向结果导向，锻长板补短板，久久为功，着力构建“职责互补、政策互通、业务互助、审管互动”的审管联动体系，确保审批加速度、监管不缺位。
（一）强化价值认同。相对集中行政许可权改革是转变政府职能、提升治理能力的破题之举，试点工作承载着省委、省政府的重托。要切实增强大局意识，牢固树立“一盘棋”思想，按照“谁审批谁负责，谁主管谁监管”和“交章不交责”原则，统筹兼顾、协调联动，摒弃各自为阵、自成壁垒的消极思想，使审批与监管“骨肉相连”、有机融合，推动试点工作取得实效，助力“放管服”改革向纵深推进、营商环境不断优化提升。
（二）优化权责配置。坚持“谁审批谁负责”权责统一原则，持续做好简政放权“减法”，按照“三级四同”要求，通过“减、放、并、转、调、集”等举措，对全市政务服务事项（含行政许可事项、备案事项及政务服务事项等）和具有审批性质的管理措施再梳理、再精简、再统一，推进政务服务标准化落地见效，促进政务服务事项市县基本一致、县区基本相同。理顺理清审批部门和相关职能部门之间的关系, 明确行政审批服务局按照法律规定对申请事项进行严格把关, 对审批结果负责, 相关职能部门履行审批后的事中事后监管职责。统筹考虑改革试点阶段的短期应对与中长期发展，围绕“谁来管、管什么、怎么管”问题，修订完善《关于进一步加强审管联动推进事中事后监管的实施方案》，进一步明确审批之间、审管之间、监管之间的权责边界，公开发布、动态调整权责清单，实现审批与监管都在清单框架下运行，让审管权责不留歧义和争议，更具操作性和约束力。
（三）推进信息共享。采取“线上加快开发、线下紧密协作”的方式，以“互联网+政务服务平台”二期建设为契机，加快开发审管信息交互模块，向监管部门开放端口、权限，全力打通审管信息交流互动渠道。审批部门根据事项性质进行分类，将审批结果及时推送至对应监管部门，监管部门通过该平台查阅审批事项的申请材料、审批结果和其他有关情况，有效实施监管；监管部门第一时间将涉及审批的法律法规、政策性文件及监管中实施行政处罚情况反馈审批部门，实现信息双向全覆盖掌控。加大协调力度，助力打通中省行业专网，畅通“网路”，促进审管信息共享共用。大力推进“AI+政务服务”、政务服务“好差评”系统，升级完善延安政务服务APP，推进政务服务由线下实体大厅向网上办事大厅、自助服务终端、手机APP等渠道拓展，最大限度实现政务信息互联互通。
（四）提升制度张力。坚持“宽进”“严管”并举，注重系统集成，提升整体效能。大力推动审管协调联动相关制度办法落实，形成审管联席会议制度常态化，根据审管联动需要及时召开联席会议，协调解决疑难、重大、复杂、职能交叉或相近导致审管界定不清晰，监管不到位等问题。落实定期会商制度，对涉及国家安全、生态安全和公共安全，以及重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益，且具有直接关联性的重大项目，组织相关部门共同研究会商，确定审批意见，确保审批工作依法依规。落实联络员工作制度，保障审批和监管信息共享、有效衔接。推进“双随机、一公开”监管全覆盖、常态化，对涉及人民生命安全、社会关注度高的领域，实行全主体、全品种、全链条严格监管。推进“审批+监管+执法”闭环工作模式。落实审管联动督查考核和责任追究制度，加大对审批监管的衔接点、介入点及未履职、慢履职等情况的监督检查力度，严格责任追究，确保审批监管环环相扣，无缝衔接。积极推进“互联网+监管”，加快部署监管单位系统内风险预警、信息采集、综合分析、重点事件跟踪、监管事项目录清单管理等重点模块试用，按时接入国家“互联网+监管”平台。完善对新业态的审慎包容监管，依法慎重对企业使用查封、扣押、冻结等措施，既不留监管空白，也不简单“封杀”。发挥行业协会商会和市场专业化服务组织的监督作用、12345政务服务平台和12315投诉举报平台作用，引导公众和舆论的监督，构建“企业自治、行业自律、社会监督、政府监管”相结合的多元共治的“大监管”格局。
（五）强化审管力量。聚焦资源整合、队伍磨合、技能提升，采取内部培训、以案说法、举办竞赛等形式，对不同层次、不同类别的审管干部开展业务技能培训，提高综合业务素质和执法能力，培养“一专多能”人才；坚持“走出去”和“请进来”，鼓励审管干部外出考察调研，开阔视野，用新的视角观察形势、用新的思路解决难题。积极配足审批和监管部门专业力量，使机构性质与承担职责匹配、人员设备与承担工作量匹配。建立干部鼓励激励机制，激发干事创业活力，努力打造“政治过硬，业务过硬、素质过硬、作风过硬、责任过硬”的专业队伍。